Статья отвечает на некоторые вопросы, относящиеся к особенностям Российской модели государственного регулирования предпринимательской деятельности, осложненной элементом саморегулирования. Проведен комплексный анализ системы вновь создаваемого технического регулирования в рамках последних изменений в законодательстве, сформулированы практические рекомендации. Выделены недочеты норм, правил, стандартов, а также общих концепций деятельности действующих саморегулируемых организаций, на основании чего предложены варианты решения.

> Современное понимание контроля – это самоконтроль, самоорганизация, то есть самостоятельная деятельность с личной заинтересованностью. Коротко говоря о правовой истории института саморегулирования или саморегулируемых организаций, нужно рассматривать Российское право в общем его значении с учетом особенностей его непростого прошлого. Конечно же, и до революции 1917 года законодательство знало некие формы объединения профессионалов на примере цехов, различных гильдий и прочего. Однако четкого специального писанного законодательного закрепления не было. Регулирование в советский период следует рассматривать только с той точки зрения, что «основными элементами регулирования были партийная и уголовная ответственность. Благодаря чему, например, фундаменты под сталинскими высотками избыточны по прочности и сопоставимы с размерами самих зданий, но зато гарантируют практически вечное существование этих объектов»[1].

С чем же связана современная необходимость создания и воплощения некого статуса юридического лица с достаточно общими задачами и правовыми рамками, которое должно осуществлять самостоятельное регулирование в своей профессиональной отрасли? Видимо, изначально решение накопившихся задач у органов государственной власти было направлено не только на преодоление части дефицита бюджета путем высвобождения рабочей силы из под функциональных обязанностей по контролю и надзору, но также и на передачу ряда полномочий новым предпринимательским образованиям по разработке стандартов и правил, руководствуясь которыми должны будут работать будущие члены указанной саморегулируемой организации, включая разработку учебных правил, планов, рекомендаций, инструкций и прочего. Очевидно, что государство пытается идти по зарубежному пути.

Однако, существует множество вопросов, возникающих как у скептично относящихся к саморегулированию, так и у сторонников этой идеи. Ниже будет сделана попытка раскрыть некоторые ключевые векторы и моменты, на которые следует обратить внимание в фокусе нынешней специфики взаимоотношений государства и предпринимательского сообщества.

Итак, под саморегулированием понимается самостоятельная и инициативная деятельность, которая осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности и содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил (п. 1, ст. 2 ФЗ № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях»[2]).

Каков же характер правил и стандартов, разрабатываемых саморегулируемыми организациями? Какое положение в системе государственного регулирования они занимают? Что конкретно является предметом регулирования?

Необходимо начать с технического регулирования. В настоящее время имеет место быть относительно недавнее принятие ряда технических регламентов, которые издаются в форме нормативно-правовых актов (ФЗ от 24.06.2008 г. № 90-ФЗ «Технический регламент на масложировую продукцию»[3], ФЗ от 22.07.2008 г. № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности»[4] и пр.). Регламенты могут быть также приняты международным договором РФ, ратифицированным в установленном законодательством порядке, межправительственным соглашением, указом Президента РФ или Постановлением Правительства РФ. Общее количество принятых технических регламентов в России на сегодняшний день составляет порядка двадцати, которые охватывают самые важные отрасли и сферы жизнедеятельности (перечень не исчерпывающий, так как общее количество регламентов неизвестно). Однако, продукция, которая лежит на прилавках потребителя, в настоящее время маркирована старыми ГОСТ и ТУ (действующими наряду с техническими регламентами), которые очевидным образом уже не удовлетворяют современным требованиям как по уровню адаптации под современные технические процессы, так и по уровню систематизации. Если же рассматривать статистику технических регламентов в странах вновь созданного таможенного союза, то в Казахстане действует шестьдесят четыре регламента, а в республике Беларусь принято уже порядка пятнадцати[5].

Технические регламенты принимаются в следующих целях: во-первых, для защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества; во вторых, в целях охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений; в третьих, для предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей; в четвертых, в целях обеспечения энергетической эффективности. Принятие технических регламентов в иных целях не допускается (ст. 6 ст. 2 ФЗ 27.12.2002г. N 184-ФЗ «О техническом регулировании»[6]). Регламенты установят минимальные требования к безопасности и будут обязательны для исполнения, а более детальные требования к качеству продукции будут описаны в стандартах, которые каждая компания сможет выбирать для себя сама.
При этом содержащиеся в технических регламентах обязательные требования к продукции или к связанным с ними процессам имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации и могут быть изменены только путем внесения изменений и дополнений в соответствующий технический регламент (п. 3 ст. 7 ФЗ 27.12.2002г. N 184-ФЗ «О техническом регулировании»[7]).

Несомненным недостатком является то, что процесс внесения необходимых изменений в регламенты, скорее всего, будет  длительным и вялотекущим. Основой указанного утверждения является высокий уровень интеграции многих процессов, а также частая смена технических и прочих формаций, подкрепленные невысокой оперативностью принятия решений на государственном уровне (не говоря уже о международном), включая плохие взаимосвязи государства и предпринимателей (производителей). Это также обуславливается тем, что бизнес-сообщество практически не участвует и не участвовало в разработке технических регламентов.

Возникают неясные моменты в плоскости методологии образования новых регламентов. Содержание каких документов должно являться своеобразным путеводителем для производителя? Принята масса различных классификаторов, как то: общероссийский классификатор стандартов, общероссийский классификатор продукции, общероссийский классификатор видов экономической деятельности и пр., - на основании сведений  которых предположительно должно строиться содержание новых технических регламентов. Неясности в данном случае вводят в очередную путаницу конечные субъектные звенья цепи, участвующие в процессе. Например, если регламенты принимались на основании классификатора продукции, то очевидно проще было бы сориентироваться не только в последовательности  и подборе нужных правовых актов,  но и в общей логичности построения системы технического регулирования.

Рассмотрим на примере. Для того, чтобы обеспечить безопасность применения своей продукции в соответствии с законодательством о техническом регулировании, производитель, во-первых, должен знать наименование и содержание технических регламентов на производимую им продукцию, во-вторых, перечень органов, занимающихся сертификацией продукции, в-третьих, список правил сертификации, в-четвертых, стандарты, без выполнения положений которых, нельзя выполнить директивы технических регламентов, в-пятых, специальные отраслевые правила безопасности.

Когда у производителя складывается системная картина обязательных требований,  только тогда он обеспечивает выполнение всех форм испытаний, после чего декларирует соответствие изготавливаемой продукции требованиям технических регламентов.

Предыдущая схема сертификации, на примере строительной индустрии, носила приблизительно следующее содержание - кроме строительных норм и правил по отдельным отраслям проектирования и строительства, которых итак насчитывается бесчисленное количество, действуют также различные нормы, правила, своды правил, инструкции, ведомственные строительные нормы и другие нормативные документы.

Таким образом, мы имеем достаточно рабочую систему государственного контроля в ключевых сферах жизнедеятельности человека. Каждой сфере соответствует тот или иной технический регламент, не исключая действия различных стандартов, правил и прочего.

Саморегулируемые организации, являющиеся новым элементом в системе, в свою очередь, призваны отрегулировать свою отрасль самостоятельно. Утвердить такие стандарты, нормы и правила, то есть таким образом организовать работу, чтобы это отвечало современным требованиям управления. Главной задачей является построение необходимых стратегических планов, на основании уже имеющейся разработанной концепции.

На сегодняшний день концептуального подхода не просматривается ни в одной отрасли, не говоря уже планировании. Не исключается ситуация,  в которой саморегулируемые организации идут на поводу у государства и порой не имеют четких долгосрочных и среднесрочных  стратегических планов. Ввиду этого локальные документы, разрабатываемые саморегулируемыми организациями, вместо того, чтобы продумываться с достаточной точностью, в действительности сделаны «на скорую руку». При этом, учитывая специфику созданного механизма, система правил и стандартов саморегулируемых организаций в процессе своего роста должна будет носить все более углубленный методический, материально-административный характер, основанный при этом на хорошем и систематизированном фундаменте, а если состав этого фундамента будет слабым и зыбким, то и «самостроение» долго не продержится, либо   будет развиваться в качестве бутафории, или не так интенсивно, как это требуется.

При этом надо учитывать численную величину факторов, воздействующих на встающую перед нами задачу, а также многогранность информации. Здесь правильность принятых решений напрямую зависит от системности подхода. Поэтому межотраслевая и международная интеграция является ключевым параметром, возможно даже, «толчком» в информационном развитии, так как только в таком случае можно целостно понять аспекты влияния негативных факторов глобализации и анализировать возможности их предотвращения.

Выработка и утверждение теоретической базы по отдельным техническим вопросам, а также вопросам безопасности находятся под национальным и межгосударственным контролем и должны соответствующим образом оформляться в виде различных документов, что до недавнего времени было нереализуемо в рамках законодательства, пока это не подтвердилось практикой применения Федерального закона «О техническом регулировании», которая показала довольно низкую эффективность заложенных в нем правовых институтов. В результате чего в указанный закон были внесены конструктивные изменения, на которые было указано выше, а именно: введены такие понятия как «региональная организация по стандартизации», «региональный стандарт», «стандарт иностранного государства», «региональный свод правил», «свод правил иностранного государства» (ст. 2 ФЗ 27.12.2002г. N 184-ФЗ «О техническом регулировании»[8]). В указанных изменениях также предусматривается два подхода к допуску зарубежных стандартов для применения в Российской Федерации: первый - это разрешительный (регистрация стандарта, которая осуществляется национальным органом по стандартизации), второй - уведомительный (учёт стандарта в Федеральном информационном фонде технических регламентов и стандартов). Указанные изменения главным образом направлены на легитимность действий нового таможенного союза, в составе которого с недавнего времени находится Россия. Однако, например, международные стандарты ISO (International organization of standardization) в некоторых отраслях на практике носят декларативный характер.

Принимая также во внимание уровень развития современной управленческой мысли, не усматривается единообразного подхода к решению задач информационного обеспечения, например, конечного потребителя. Зайдя практически на любой интернет-сайт саморегулируемой организации, мы не сможем найти рубрик, посвященным обращениям граждан и общественных организаций, нигде явно не отражены механизмы учета такого рода обращений и жалоб. Внутренние документы имеют размытые формулировки о том, что, например, «информации об условиях, способах и порядке обеспечения ответственности членов  партнерства  перед  потребителями  произведенных  ими  работ  и  иными лицами должна обязательно размещаться в сети «интернет», однако фактически указанная информация может отсутствовать или быть завуалированной. Зато множественность маркетинговой информации о преимуществах членства, о самых либеральных членских и вступительных взносах, а также информации  об уголовной и административной ответственности за осуществление деятельности «без допуска» (то есть без членства в саморегулируемой организации), включая помещение прочей ненужной информации для проформы, пустые конференции, форумы и разделы. Также отсутствует информация о конкретно выраженных формах взаимосвязи с органами местного самоуправления. Примером должно быть проведение социально-направленных или бизнес-ориентированных программ с конкретными задачами, сроками и решением определенной проблематики. Все это заставляет задуматься о том, какую все-таки пользу получит рядовой потребитель?

В связи с этим имеются рекомендации на предмет выработки единообразного подхода в формировании и  подаче информации, разработки методик по отработке модельных ситуаций, взращивания тактических руководств на уровне национального объединения саморегулируемых оргазаций. При этом разработка указанного подхода должна осуществляться опять же на глобальном экономическом уровне, а далее иметь особенности то или иной отрасли.

Анализируя вышеизложенное, можно сделать вывод о том, что схема построения взаимоотношений в области государственного регулирования предпринимательской деятельности после принятия ряда законодательных изменений в принципе не изменилась, а только актуализировалась. В дополнение к прошлому взаимодействию добавился элемент саморгелируемых организаций, который по замыслу органов государственной власти в этом случае должен стать связующим звеном между государством и обществом.

Хотелось отметить,  что саморегулируемые организации Запада и США «строились» на базе информационных бюро и десятки лет добивались признания участников рынка. И не во всех случаях для этого требовалось создание юридических лиц определенного статуса и принятие специальных законов. Поэтому создание в один миг организации, которая может завоевать сердца предпринимателей, а также однозначно понимать политику и задачи, поставленные перед ней, невозможно.

При этом короткий период действия ФЗ «О саморегулируемых организациях», принятый в конце 2007 года, не оправдывает несостоятельность и некомпетентность большинства отдельных профессиональных объединений, так как теоретические наработки в российском законодательстве берут свое начало в девяностых годах прошлого десятилетия.



[1] «Российская Бизнес-газета», №744 (11) от 6 апреля 2010 г.

[2] СЗ РФ от 3 декабря 2007 г. № 49 ст. 6076

[3] СЗ РФ от 30 июня 2008 г. № 26 ст. 3009

[4] СЗ РФ от 28 июля 2008 г. № 30 (часть I) ст. 3579

[5] «Российская Бизнес-газета», №758 (25) от 13 июля 2010 г.

[6] СЗ РФ от 30 декабря 2002г., № 52 (ч. 1), ст. 5140

[7] СЗ РФ от 30 декабря 2002г., № 52 (ч. 1), ст. 5140

[8] СЗ РФ от 30 декабря 2002г., № 52 (ч. 1), ст. 5140

Перепелкин И.А.
Этот e-mail адрес защищен от спам-ботов, для его просмотра у Вас должен быть включен Javascript